Las deficiencias democráticas en la elaboración de la reforma energética

Las legislaturas son órganos complejos para la cooperación y toma de decisiones, ya que están compuestas por legisladores con diversos intereses y objetivos. Para promover la cooperación y eficacia, estas instituciones han estructurado un sistema de delegación institucionalizado basado en la división del trabajo y la especialización. El ejemplo más claro es el sistema de comisiones permanentes, que permite que pequeños grupos de legisladores analicen, estudien, discutan y dictaminen las iniciativas presentadas.

Lamentablemente, aunque el Congreso mexicano ha sufrido importantes cambios democratizadores, en su funcionamiento no cuenta con comisiones legislativas institucionalizadas; lo que supone una carencia de regularización de procedimientos en sus formas de trabajo. Esta particularidad hace que la actuación de las comisiones ordinarias tenga limitaciones democráticas, especialmente en los procedimientos de dictaminación, pues en muchas ocasiones los procesos de aprobación soslayan elementos deliberativos.

Una muestra contundente es el proceso de dictaminación de la reforma energética. Los cambios constitucionales fueron realizados bajo procedimientos expresos, en donde los mecanismos constitucionales de revisión no funcionaron. La Cámara revisora (Diputados) aprobó la minuta tanto en comisiones como el en pleno, el mismo día en que la recibió y sin ninguna discusión. Lo mismo ocurrió en los congresos locales, que la aprobaron en dos días.

Actualmente, se discuten en el Senado de la República y en la Cámara de Diputados la reglamentación de las leyes secundarias en materia energética (La Presidencia envió al Congreso nueve paquetes de iniciativas, de las cuales seis se quedaron en el Senado y tres en Diputados). La importancia de esta legislación para el país no ha sido tomada en cuenta por nuestros legisladores, pues no han promovido una discusión pública plural que incluya no únicamente a la representación partidista institucional, sino también a distintos sectores involucrados, especialistas y miembros de la sociedad civil. Las acciones de dictaminación de estas legislaciones han sido trazadas para que se aprueben velozmente y sin mayores discusiones.

Las iniciativas del Ejecutivo, que contemplaron la creación de nueve leyes y doce modificaciones a otras legislaciones, fueron enviadas el pasado 30 de abril al Senado de la República. Para agilizar la aprobación de los seis grupos, se organizaron en un paquete de cuatro dictámenes, los cuales se aprobarían primero en lo particular, y luego en lo general. Al revés de como sucede normalmente en los procedimientos legislativos en México. Además, las reservas a los artículos se tendrían que hacer en conjunto y con un tiempo máximo de 15 minutos. La aprobación de este método de trabajo suscitó inconformidades del PRD, pues lo consideraron violatorio al reglamento interno.

Más allá de la transgresión o no al Reglamente del Senado, es importante subrayar que la lógica de la celeridad de aprobación ha ocasionado una gravísima carencia deliberativa interna. Para la gran cantidad de reformas y la creación de leyes nuevas, se han realizado cuatro Foros Regionales y algunos Encuentros sobre la Reforma Energética, que pretendieron ser espacios de consulta a empresarios, especialistas y miembros de la sociedad civil. Desafortunadamente, su importancia y alcance fueron tan limitados (poca difusión, baja pluralidad de representantes tanto de los partidos políticos como de la ciudadanía), respecto al programa original[1], que estos encuentros públicos terminaron siendo prácticamente desconocidos y poco útiles para el estudio y análisis de las propuestas. Si han existido otras reuniones, se han llevado a cabo de manera privada y fuera del espacio deliberativo por excelencia que son las comisiones.

Respecto a los trabajos oficiales de la comisión de Energía, reportan únicamente seis reuniones, a pesar de que están en juego 21 iniciativas de ley. En las primeras cuatro reuniones (7, 26 y 29 de mayo y el 4 de junio) se discutieron los métodos de análisis y las fechas de aprobación; en la quinta reunión (13 de junio) se aprobó el primer dictamen que incluyó las iniciativas para crear la Ley de Hidrocarburos y reformar las leyes de Inversión Extranjera, Minera y de Asociaciones Público Privadas; en la sexta reunión se aprobaron en menos de una hora, las iniciativas para expedir la Ley de la Industria Eléctrica y la Ley de Energía Geotérmica y reformar la Ley de Aguas Nacionales.

Aunque la aprobación de dos dictámenes se encuentra pendiente, no existe ningún atisbo de transparencia y representatividad en sus procesos de elaboración. Si bien la complejidad del proceso legislativo supone que para la construcción de acuerdos se realicen reuniones de negociación fuera de los espacios institucionales, bajo ninguna circunstancia se justifica la sustitución de los espacios deliberativos por excelencia, por meros espacios legitimadores de decisiones.

Los procesos democráticos de elaboración de leyes en las comisiones tienen que ser incluyentes y abiertos a la ciudadanía para que se conozca claramente la forma en que se están tomando decisiones en el Congreso de la Unión.

José Álvaro Torres Rodríguez, Gobiérnate AC.

[1] Revisar la versión estenográfica de la reunión de la comisión realizada el 7 de mayo de 2104: http://www.senado.gob.mx/comisiones/energia/docs/version_070514.pdf.