Las deficiencias democráticas en la elaboración de la reforma energética

Las legislaturas son órganos complejos para la cooperación y toma de decisiones, ya que están compuestas por legisladores con diversos intereses y objetivos. Para promover la cooperación y eficacia, estas instituciones han estructurado un sistema de delegación institucionalizado basado en la división del trabajo y la especialización. El ejemplo más claro es el sistema de comisiones permanentes, que permite que pequeños grupos de legisladores analicen, estudien, discutan y dictaminen las iniciativas presentadas.

Lamentablemente, aunque el Congreso mexicano ha sufrido importantes cambios democratizadores, en su funcionamiento no cuenta con comisiones legislativas institucionalizadas; lo que supone una carencia de regularización de procedimientos en sus formas de trabajo. Esta particularidad hace que la actuación de las comisiones ordinarias tenga limitaciones democráticas, especialmente en los procedimientos de dictaminación, pues en muchas ocasiones los procesos de aprobación soslayan elementos deliberativos.

Una muestra contundente es el proceso de dictaminación de la reforma energética. Los cambios constitucionales fueron realizados bajo procedimientos expresos, en donde los mecanismos constitucionales de revisión no funcionaron. La Cámara revisora (Diputados) aprobó la minuta tanto en comisiones como el en pleno, el mismo día en que la recibió y sin ninguna discusión. Lo mismo ocurrió en los congresos locales, que la aprobaron en dos días.

Actualmente, se discuten en el Senado de la República y en la Cámara de Diputados la reglamentación de las leyes secundarias en materia energética (La Presidencia envió al Congreso nueve paquetes de iniciativas, de las cuales seis se quedaron en el Senado y tres en Diputados). La importancia de esta legislación para el país no ha sido tomada en cuenta por nuestros legisladores, pues no han promovido una discusión pública plural que incluya no únicamente a la representación partidista institucional, sino también a distintos sectores involucrados, especialistas y miembros de la sociedad civil. Las acciones de dictaminación de estas legislaciones han sido trazadas para que se aprueben velozmente y sin mayores discusiones.

Las iniciativas del Ejecutivo, que contemplaron la creación de nueve leyes y doce modificaciones a otras legislaciones, fueron enviadas el pasado 30 de abril al Senado de la República. Para agilizar la aprobación de los seis grupos, se organizaron en un paquete de cuatro dictámenes, los cuales se aprobarían primero en lo particular, y luego en lo general. Al revés de como sucede normalmente en los procedimientos legislativos en México. Además, las reservas a los artículos se tendrían que hacer en conjunto y con un tiempo máximo de 15 minutos. La aprobación de este método de trabajo suscitó inconformidades del PRD, pues lo consideraron violatorio al reglamento interno.

Más allá de la transgresión o no al Reglamente del Senado, es importante subrayar que la lógica de la celeridad de aprobación ha ocasionado una gravísima carencia deliberativa interna. Para la gran cantidad de reformas y la creación de leyes nuevas, se han realizado cuatro Foros Regionales y algunos Encuentros sobre la Reforma Energética, que pretendieron ser espacios de consulta a empresarios, especialistas y miembros de la sociedad civil. Desafortunadamente, su importancia y alcance fueron tan limitados (poca difusión, baja pluralidad de representantes tanto de los partidos políticos como de la ciudadanía), respecto al programa original[1], que estos encuentros públicos terminaron siendo prácticamente desconocidos y poco útiles para el estudio y análisis de las propuestas. Si han existido otras reuniones, se han llevado a cabo de manera privada y fuera del espacio deliberativo por excelencia que son las comisiones.

Respecto a los trabajos oficiales de la comisión de Energía, reportan únicamente seis reuniones, a pesar de que están en juego 21 iniciativas de ley. En las primeras cuatro reuniones (7, 26 y 29 de mayo y el 4 de junio) se discutieron los métodos de análisis y las fechas de aprobación; en la quinta reunión (13 de junio) se aprobó el primer dictamen que incluyó las iniciativas para crear la Ley de Hidrocarburos y reformar las leyes de Inversión Extranjera, Minera y de Asociaciones Público Privadas; en la sexta reunión se aprobaron en menos de una hora, las iniciativas para expedir la Ley de la Industria Eléctrica y la Ley de Energía Geotérmica y reformar la Ley de Aguas Nacionales.

Aunque la aprobación de dos dictámenes se encuentra pendiente, no existe ningún atisbo de transparencia y representatividad en sus procesos de elaboración. Si bien la complejidad del proceso legislativo supone que para la construcción de acuerdos se realicen reuniones de negociación fuera de los espacios institucionales, bajo ninguna circunstancia se justifica la sustitución de los espacios deliberativos por excelencia, por meros espacios legitimadores de decisiones.

Los procesos democráticos de elaboración de leyes en las comisiones tienen que ser incluyentes y abiertos a la ciudadanía para que se conozca claramente la forma en que se están tomando decisiones en el Congreso de la Unión.

José Álvaro Torres Rodríguez, Gobiérnate AC.

[1] Revisar la versión estenográfica de la reunión de la comisión realizada el 7 de mayo de 2104: http://www.senado.gob.mx/comisiones/energia/docs/version_070514.pdf.

Los retos del Gobierno Abierto

Imagen

En años recientes ha cobrado notoriedad la propuesta de gobierno abierto como una alternativa para acercar a los ciudadanos a los procesos de toma de decisiones públicas. Para esta propuesta democrática la transparencia del gobierno, en la medida que provee de información completa y oportuna al ciudadano, mejora y promueve la rendición de cuentas de los actores gubernamentales; la participación ciudadana garantiza mejores políticas públicas, más legítimas y eficaces, pues facilita la incorporación de posiciones plurales además de la responsabilidad de los actores; y la mayor colaboración entre gobierno y ciudadanía revitaliza y profundiza la democracia.

El ejemplo más visible de esta propuesta es la Alianza para el Gobierno Abierto formada en 2011 y de la que participa organizaciones y agencias gubernamentales mexicanas. La alianza se propuso como objetivos centrales la mejora de servicios públicos, el aumento de la ética de los servidores públicos, el manejo eficaz y eficiente de los recursos públicos, la mejora de la seguridad y la rendición de cuentas en el ámbito empresarial. Mediante información abierta, completa, oportuna, gratuita y de fácil acceso se plantea incrementar la transparencia; al involucrar a la ciudadanía mediante el debate público se propone abrir espacios de mayor participación; al dar cumplimiento a la normatividad, procedimientos y mecanismos de rendición de cuentas apoyar la responsabilidad pública; y gracias a la promoción del acceso a las tecnologías de la información aumentar la capacidad de control de los ciudadanos.

Puede verse que la idea central es dotar al ciudadano de una capacidad vigilante que controle mediante la información la acción de gobierno. La información es la clave; tanto su calidad como facilidad de acceso son condiciones necesarias. Las diversas propuestas de gobierno abierto se apoyan en las posibilidades que para sus fines plantean las tecnologías de la información, particularmente las relativas a internet como las redes sociales y distintas plataformas web, buscadores, bases de datos, etc.

Si bien el gobierno abierto es una alternativa viable para democratizar la democracia tiene todavía algunas debilidades. La más clara tiene que ver con el acceso a la tecnología. Para hacer posible esta propuesta sería necesario en primera instancia atender el problema de la brecha digital. No se trata simplemente de garantizar el acceso a internet sino de generar las capacidades de manejo, análisis y producción de información en los ciudadanos. En tal sentido su primer limitante es de naturaleza tanto material (el acceso) como de capital cultural (el empleo de las herramientas). En el fondo el gobierno abierto como práctica parece obviar la disparidad de contextos nacionales y la importancia de la pobreza, marginación y exclusión social en cada realidad. Lo que está ausente es una tematización seria sobre el principal problema de las sociedades democráticas modernas: la desigualdad.

Una segunda línea de debilidad de la propuesta es la noción de ciudadanía desde la que se plantea. La propuesta funciona con un ciudadano imaginario que permanentemente se informa e involucra en los asuntos públicos sin considerar que el ejercicio de la ciudadanía es heterogéneo. A la organización se le ve con buenos ojos, es parte de los presupuestos pero, al no considerar la desigualdad, tampoco profundiza sobre como los medios con los que cuentan las organizaciones crean ciudadanías diferenciadas, de calidades y capacidades distintas, ciudadanos de primera y de segunda, sino que hasta de tercera. Acceso a la información y rendición de cuentas se plantean como objetivos en sí mismos sin considerar su relación con el sistema electoral y de partidos, no se observa a la toma de decisiones como un proceso entre ciudadanos con intereses y medios diversos. El problema es que no basta con estar adecuadamente informados sino de contar con los canales correctos para ejercer derechos concretos, entre ellos el control sobre el gobierno, desde distintas formas de ciudadanía.

La tercera debilidad del proyecto de gobierno abierto es que despolitiza al gobierno. El acento en la información como insumo para la participación parece apuntar hacia una cierta imagen deliberativa de la toma de decisiones. Nuevamente los supuestos: mejor información garantiza mejores decisiones, mayor pluralidad de voces apunta a más inclusión y la colaboración entre gobierno y ciudadanía hace al primero más eficaz y eficiente en la atención de los asuntos públicos; pero ninguno de ellos se plantea desde la más cruda realidad: la política trata sobre el poder, de la competencia por la hegemonía. La información es una herramienta en la competencia de demandas políticas con intereses en posición antagónica. La mejor atención de los asuntos públicos es un eufemismo de la reproducción del estatus quo sino se piensa como respuesta a conflictos concretos que no tienen una respuesta técnica antes que política.

El gobierno abierto es una interesante propuesta que proporciona un conjunto de instrumentos que mejoran el ejercicio de la ciudadanía. Una herramienta importante para mejorar el acceso a la información. Habrá que complementarla con una visión más amplia de los procesos de toma de decisiones públicas entendidos como procesos políticos y recuperar el papel de la organización, de los agentes representativos, de los grupos de interés y la importancia del contexto social, el conflicto y la búsqueda de justicia para fortalecerle.

 

Eduardo Rodríguez Parra, miembro de Gobiérnate AC

La ambiciosa reforma en materia de telecomunicaciones

Report

 

El pasado 11 de junio de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6°, 7°, 27, 28, 73, 78, 94 y 105  de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuya premisa principal fue la creación de un organismo con autonomía constitucional, encargado de regular el sector de telecomunicaciones y radiodifusión tanto en la materia técnica como en la de competencia económica. Ello, partiendo de la necesidad de contar con un ente regulador independiente pues la hasta entonces Comisión Federal de Telecomunicaciones estaba supeditada a las decisiones de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

El actual Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), de acuerdo con el texto reformado, tiene las facultades de regular las tarifas de interconexión; otorgar y verificar del cumplimiento de concesiones y permisos para la prestación de servicios; llevar a cabo los programas de cobertura e inclusión social; coordinar las actividades relacionadas con la política de televisión digital terrestre; determinar de las reglas del must carry y must offer (relación televisión abierta-televisión restringida);  licitar nuevas cadenas nacionales de televisión abierta; determinar a los agentes preponederantes y las reglas de competencia económica; verificar que no exista publicidad engañosa en medios de comunicación; llevar a cabo el programa de banda ancha pública y; velar por los derechos de los usuarios-consumidores y audiencias. Además, se crearon Tribunales especializados en la materia, mismos que no pueden otorgar suspensión para la resolución de las controversias. Todos estos y el resto de los puntos que toca la modificación Constitucional, no pueden más que aplaudirse pues son temas que han quedado rezagados históricamente en nuestro país.

El gran revuelo y discusión que ha causado la falta de aprobación de la Ley Secundaria de la materia radica en que el actual IFT se encuentra “atado” para llevar a cabo o expedir diversas modificaciones tanto en la normatividad como en su propio funcionamiento interno. Existen 4 iniciativas de las que surgirá  el texto final: la del Ejecutivo Federal, la del Senador Lozano Alarcon, la del grupo parlamentario del PRD y la de la Asociación Mexicana de Derecho a la Información (AMEDI). Cada una merecería un análisis puntual y extenso; sin embargo, a grandes rasgos, se puede decir que las dos primeras son las que se leen “tímidas” en sus determinaciones, pues restan muchas facultades al IFT o las otorga en conjunto con alguna otra institución del Ejecutivo Federal; la tercera respeta un poco más el sentido y la literalidad de la Reforma Constitucional y; la propuesta AMEDI es mucho más robusta y ambiciosa.

Al ser las telecomunicaciones y radiodifusión materias altamente técnicas y especializadas, es importante que la Ley Secundaria que las regulará sea vista por especialistas, tanto de instituciones públicas como de empresas privadas, pues la ciudadanía en general sabe muy poco de las especificaciones, alcances e impacto de cada uno de los puntos. En ese sentido, es de resaltar que, de acuerdo con la información disponible en su micrositio de Internet, la Comisión de Comunicaciones y Transportes del Senado, tuvo un solo punto de acuerdo para la revisión del tema con los Comisionados del IFT, el día 3 de abril de 2014; podría existir la posibilidad de que se hayan tenido más acercamientos con especialistas, sin embargo, dentro de la información que se presenta en la página de Internet no se puede inferir que hayan tenido algún otro contacto para el análisis de los temas.

Lo que sí sabemos los pobladores es que requerimos mejores servicios de telecomunicaciones (telefonía móvil, telefonía fija, televisión por cable y satelital, radiocomunicación, servicios satelitales; Internet) y radiodifusión (televisión y radio abiertas), con precios competitivos, al alcance de todos y con estándares de calidad que, efectivamente, permitan a nuestro país incluirse de lleno en la era digital. Así, uno de los temas donde se han quedado cortas todas las iniciativas es, precisamente, la protección al usuario. En todas ellas se privilegia la doble ventanilla pues, por un lado, se otorgan atribuciones de regulación al IFT y, en otro sentido, la facultad para conciliar y dirimir controversias sigue estando a cago de la Procuraduría Federal del Consumidor; ello, sin duda, es un retroceso en la materia.

Si el IFT pudiera sancionar y regular el actuar de los prestadores de servicios, sería una institución integral que, por un lado, otorga las concesiones y verifica su cumplimiento técnico y que, por el otro, pueda emitir recomendaciones y sanciones por el otorgamiento de un mal servicio a un solo usuario.

En esta gama de posturas, fuera del tiempo establecido por el propio Congreso, se está discutiendo la ley secundaria en materia de telecomunicaciones y radiodifusión; dejando de lado el factor de la temporalidad, es importante la aprobación de una Ley centrada en el usuario final quien, a pesar de no ser experto en la materia, pueda disfrutar de mejores servicios y gozar, en el día a día, de todos los beneficios que ofrecen las nuevas tecnologías.

Importancia y límites del Canal del Congreso

En otra oportunidad insistimos en que las discusiones y procedimientos de la Cámara de Diputados y el Senado de la República deben ser abiertos y transparentes, para generar una discusión más amplia de los asuntos legislativos y que los ciudadanos cuenten con mejores argumentos para pedir cuentas a sus representantes. En nuestro país, uno de los primeros esfuerzos por avanzar en la consecución de estos objetivos fue la creación del Canal del Congreso durante la LVII  Legislatura (1997-2000). El Canal del Congreso realizó su primera transmisión el 18 marzo 1998 y posteriormente su existencia se formalizó en la nueva Ley Orgánica del Congreso que se publicó el 3 de  septiembre de 1999.  En el artículo 131 de esta ley quedó asentado que el objeto del Canal es “reseñar y difundir la actividad legislativa y parlamentaria que corresponda a las responsabilidades de las Cámaras del Congreso y de la Comisión Permanente, así como contribuir a informar, analizar y discutir pública y ampliamente la situación de los problemas de la realidad nacional  vinculadas con la actividad legislativa”.

 El noviembre del año pasado el Canal del Congreso celebró quince años de vida.  De acuerdo a su sitio web (http://www.canaldelcongreso.gob.mx/), comenzó a transmitir de manera regular en el 2000 a través de sistemas de televisión por cable. Posteriormente,   entre  2001 y  2003, la transmisiónde su señal se extendió a los sistemas de televisión restringida vía satélite e internet. En la actualidad se transmite por más de 700 sistemas de cable, en los canales 638 de Sky, 110 de Cablevisión, 735 de Dish, a 25 ciudades de E.U. y por celulares con tecnología 3G.  Su programación es variada e incluye las actividades legislativas en vivo y grabadas, el informativo Noticias del Congreso, programas de análisis y series sobre la vida interior de las Cámaras y aspectos relevantes de la política e historia de México. De mayo de 2012 a septiembre de 2013, las horas de transmisión del Canal del Congreso tuvieron la siguiente distribución de acuerdo al  origen del contenido presentado: 31.9% Cámara de Diputados, 35.7% Senado de la República; 24.9% producciones internas; 6.7% producciones externas y 0.7% coproducciones.

 Diversos problemas técnicos, jurídicos y presupuestales handificultado que la señal del Canal del Congreso se trasmita en televisión abierta a nivel nacional. Esta situación representa un enorme obstáculo para que el poder legislativo cumpla con su obligación de proporcionar a todos los ciudadanos herramientas de fácil acceso para conocer lo que sucede en su interior. Al tomar posesión en enero de la presidencia de la Comisión Bicamaral del Canal del Congreso, el senador Alejandro Encinas expresó que su principal objetivo es que el Canal se vea en  televisión abierta a finales del presente año, y resaltó la importancia de otorgarle autonomía presupuestal y de gestión. Tres meses después, Encinas y los demás integrantes de la Comisión Bicamaral presentaron una inciativa ante el Senado de la República para reformar los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica del Congreso. La inciativa plantea convertir el Canal en un órgano desconcentrado con autonomía técnica, presupuestal y de gestión, denominado Sistema de Radio, Televisión y Tecnologías de la Información del Congreso de la Unión con cobertura nacional. De esta manera, se propone una transformación jurídico-administrativa del Canal y el surgimiento de una estación de Radio que complemente su labor de difusión. También se contempla la creación de un Defensor de la Audiencia encargado promover, difundir, defender el derecho a la información, el derecho a libertad de expresión y el derecho de réplica de las audiencias del canal de televisión y de la estación de radio en todo el territorio nacional. La iniciativa se presentó el 21 de abril y su texto completo puede consultarse en:

http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/62/2/2014-04-211/assets/documentos/Radio_Tv_Congreso.pdf

Estas propuestas apuntan a fortalecer al Canal del Congreso antes de su salida a televisión abierta. Extender el derecho de observar en tiempo real qué hacen los legisladores o la manera enque justifican sus posiciones y decisiones, si es que lo hacen, es de vital importancia en todo momento; pero particularmente cuando las Cámaras discuten reformas legislativas con consecuencias trascendentales para todos los mexicanos, como ha sido el caso durante la LXII Legislatura. La transparencia parlamentaria también requiere que el Congreso ponga a disposición de los ciudadanos, en sus propias instalaciones o vía internet, las grabaciones de las reuniones de comisiones, sesiones plenarias, reuniones de los órganos directivos y de los grupos parlamentarios. El Canal del Congreso debe ser dotado con la infraestructura y recursos necesarios para que el acceso bajo demanda a las grabaciones de todos los procedimientos parlamentarios sea una realidad en el corto plazo.

 Las estrategias para promover la transparencia parlamentaria son diversas y la televisión es una de las más importantes. En Gobiérnate AC nos mantendremos al tanto de las acciones que el Congreso de la Unión ponga en marcha para que la transmisión de su canal en televisión abierta se concrete en las fechas señaladas. Estamos comprometidos también con el impulso de mecanismos novedosos que permitan a los ciudadanos conocer manera sencilla lo que hacen sus representantes y exigirles que rindan cuentas.

La ausencia deliberativa en el proceso de elaboración de la legislación secundaria en materia de telecomunicaciones, energética y político-electoral

El próximo 30 de abril culminará el segundo periodo ordinario de sesiones del segundo año de la LXII Legislatura del Congreso Mexicano; por lo tanto, restan tres semanas de trabajo efectivo para aprobar las trascendentales leyes secundarias en materia de telecomunicaciones, energética y político-electoral. Asimismo, existen otros temas pendientes como la integración del nuevo órgano de transparencia y acceso a la información, la reglamentación de la ley de competencia económica, la pensión universal y el seguro de desempleo (aprobadas por la Cámara de Diputados); así como la Reforma Política del Distrito Federal.
Sin lugar a dudas, el Congreso mexicano tiene una amplia cantidad de asuntos pendientes y poco tiempo para procesarlos, por lo que existe el riesgo de continuar aprobando leyes sin deliberaciones ni análisis suficientes. Hace unas semanas alertamos sobre la premura y  escasa discusión con la que se llevó acabo en el proceso legislativo para la aprobación de las reformas estructurales, especialmente la educativa y la energética. Como la aprobación de la legislación secundaria reglamentará la aplicación de estas reformas, es necesario un amplio proceso deliberativo, representativo y transparente.
De las tres reglamentaciones pendientes, la de la reforma energética es la más preocupante, no únicamente porque el 19 de abril es la fecha límite para su aprobación, según los artículos transitorios de la reforma constitucional, sino porque al día de hoy no han sido enviadas las 26 iniciativas que conformarán las leyes secundarias  y que reglamentarán los artículos 27 y 28 de la Constitución en materia de hidrocarburos; la ley orgánica de Pemex; la nueva ley orgánica de la Comisión Federal de Electricidad (CFE); y la ley de los órganos reguladores. Es importante recordar que el proceso de aprobación de esta reforma constitucional se realizó bajo un proceso altamente cuestionado por la ausencia de discusión profunda en un tema tan importante. Se aprobó en un lapso de tres días, sin previo análisis de las comisiones de la Cámara revisora (Diputados).

La reglamentación de la reforma política-electoral tiene que ser aprobada antes del 30 de abril. Hasta el día de hoy los tres principales partidos han presentado sus iniciativas  y actualmente se encuentra en discusión en las comisiones del Senado. Los principales temas a discutir son: la intervención del Instituto Nacional Electoral (INE) en la organización de comicios locales; las causales de nulidad de una elección; las nuevas reglas para la constitución y registro de partidos políticos; el nuevo modelo de fiscalización; y la regulación de la publicidad gubernamental. Cabe señalar que la iniciativa del PRI fue presentada apenas el pasado 26 de marzo. El 3 de abril  las comisiones unidas de Reforma del Estado, Gobernación, Estudios Legislativos, Justicia, así como de Reglamentos y Prácticas Reglamentarias elaboraron el calendario de dictaminación en el que se propusieron como fecha el próximo 11 de abril para concluir el dictamen. Es decir, en sus propias palabras les tomará 8 días la elaboración de estos dictámenes.
El proceso deliberativo de la legislación secundaria en materia de telecomunicaciones ha sido el más amplio de las tres, pues aunque el Ejecutivo Federal envió la iniciativa el pasado 24 de marzo, las comisiones dictaminadoras del Senado ( Estudios Legislativos, Comunicaciones y Transportes y  Radio, Televisión y Cinematografía, ) han organizado foros con los distintos sectores afectados y se ha desarrollado un debate público con grupos  sociales, políticos y académicos. Sin embargo, a pesar de esta situación, el tiempo dedicado al análisis de esta legislación también ha sido limitado en comparación con su trascendencia para el país.

La complejidad del proceso parlamentario en un contexto democrático radica en que la pluralidad de intereses, muchas veces contradictorios entre sí, tiene que se atendida bajo procedimientos que incorporen la transparencia, deliberación y participación ciudadana como elementos sustantivos. Lamentablemente, aunque se ha avanzado muchos en estos aspectos, nuestro Congreso sigue aprobando leyes sin análisis profundos y con poco debate público. Un claro ejemplo de ello es la forma en que se está construyendo la legislación secundaria de temas tan significativos para el país, pues a menos de un mes de que concluya oficialmente el periodo de sesiones, con todo y vacaciones de semana santa, se pretenden aprobar cuando prácticamente apenas ha empezado su discusión (telecomunicaciones y política). Además, es importante tener presente que nuestro Congreso es bicamaral, por lo que estos asuntos tienen que ser tratados de igual forma por los Diputados y los Senadores.
Una vez más nuestras instituciones legislativas federales están a punto de aprobar normas importantes para el país, con procedimientos democráticos limitados y con resultados de baja calidad.

La nueva legislación en transparencia para los órganos autónomos

La reciente reforma en materia de transparencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 7 de febrero de 2014, establece, casi en letra pequeña, que el nuevo organismo (que sustituirá al Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, IFAI), conocerá:

“… los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicatos que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal; con excepción de aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuyo caso resolverá un comité integrado por tres ministros. También conocerá de los recursos que interpongan los particulares respecto de las resoluciones de los organismos autónomos especializados de los estados y el Distrito Federal que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o negativa de la información, en los términos que establezca la ley.”

Lo anterior resulta no sólo un reto para el nuevo ente, si no, quizá, una pesadilla para los organismos que, por el nivel de jerarquía que se maneja en el Estado mexicano, han pasado años siendo juez y parte en materia del ejercicio del derecho de acceso a la información. Para ser claros: a más de 10 años de operación, el aún existente IFAI ha evaluado, supervisado, capacitado, instruido y propuesto sanciones a las dependencias y entidades que conforman a la Administración Pública Federal, que suman poco más de 230. La relación con el resto de las instituciones, se ha limitado a la entrega-recepción de un informe anual dónde sólo se dan a conocer números sobre la recepción de peticiones ciudadanas, su contestación y la sustanciación de inconformidades, pero sin que el IFAI haya podido revisar los temas de fondo.

Lo relevante de la reforma radica en que, ante la falta de respuesta  a una petición, la negativa de entrega, el ocultamiento de documentación, casos en que el ciudadano no haya estado conforme con la contestación y ante el trato inadecuado de datos personales, el ciudadano podrá solicitar la intervención del nuevo organismo garante del derecho de acceso a la información. Esto no es un asunto menor, pues llama la atención, por ejemplo, que durante el año 2013, la Cámara de Diputados haya recibido 1,574 peticiones ciudadanas y, de acuerdo con su Informe, únicamente 3 casos fueron materia de análisis; desafortunadamente, en la información pública de la Cámara no se pueden conocer el tema ni la resolución a cada uno de esos casos o, por lo menos, no es de fácil acceso. Ante ese ejemplo, podemos tener dos supuestos: 1) que las respuestas que ha otorgado la Cámara son tan buenas que ningún solicitante ha tenido la necesidad que quejarse o, 2) que los ciudadanos han sido informados o desconocen los medios y formas para iniciar una controversia.

Además de la atención a recursos de revisión, existen diversos factores de que los entes que confirman al poder legislativo, judicial y los órganos con autonomía constitucional, no han respetado del todo, como son: la expedición de criterios y procedimientos específicos en materia de transparencia, publicación de cada una de las obligaciones de transparencia en sus sitios de Internet, establecimiento de una oficina de atención ciudadana que oriente a los interesados en el derecho de acceso a la información y acceso y protección de datos personales, por mencionar algunos.

El pasado 12 de febrero de 2014, el Senado de la República anunció que cuenta con una iniciativa de Reglamento en materia de transparencia que busca establecer mayores controles en su interior. Si bien se trata de una buena práctica, aún si ya pasaron poco más de 10 años en que entró en vigor la Ley Federal de Transparencia, los legisladores deben recordar que las leyes secundarías de la materia deberán dar pauta para el establecimiento de procedimientos claros para el ejercicio del derecho por parte de la población; además, deberá indicar los casos de responsabilidad y el alcance de las resoluciones e instrucciones del nuevo IFAI. En dichas leyes se deberá establecer el alcance de las resoluciones y evaluaciones del IFAI a los órganos con autonomía plena, lo que implicaría que sea el nuevo órgano garante quien determine o revise los procedimientos aplicables a todos los sujetos obligados y emita las sanciones correspondientes.

Por lo pronto, parece ser una gran oportunidad para que los legisladores echen andar un sistema nacional de rendición de cuentas y combate  a la corrupción, además de atención ciudadana, gobierno abierto y transparencia, pero a través de la expedición de las leyes secundarias y adecuación del marco legal existente. Los ciudadanos confiamos en que esa labor sea llevada a cabo de la manera más honesta y benéfica para el país y que, al darse cuenta de que también serán sujetos de revisión del nuevo organismo de transparencia no decidan, de última hora, “quitarle dientes”.

El sistema de comisiones, una clasificación preliminar de su función representativa

La tarea de legislar no es sencilla. Deben ser considerados los diversos intereses de grupos sociales que constituyen al interés nacional. Para atender a sus representados, Diputados y Senadores, deben tomar decisiones que integren las posiciones más diversas de modo que resuelvan las contradicciones y conflictos entre ellas; aun cuando eso signifique desechar alguna o algunas expresiones legitimas. En Democracia, el proceso es todavía más complejo pues incorpora la transparencia, deliberación y participación ciudadana como elementos sustantivos. A pesar de su complejidad, es posible buscar maneras generales de evaluar esta tarea representativa.

Una manera posible de llevar a cabo la evaluación es observando el trabajo de las comisiones. El número de comisiones y los perfiles de éstas si bien responden con frecuencia a factores partidistas son un buen inicio para evaluar la efectiva representación de los intereses populares. Cada comisión corresponde a un campo específico. Dicho campo está constituido por un conjunto concreto de actividades, de individuos, organizaciones e instituciones con demandas e intereses puntuales. En primera instancia, cada comisión reconoce a un espacio político relevante para la comunidad. No olvidemos que la ley postula la concordancia de las comisiones con las Secretarías de Estado, hecho que afirma la vinculación entre la organización del sistema de comisiones y la atención a espacios relevantes para el Estado mexicano. Así tenemos comisiones avocadas a la economía, a la salud, a la educación, a la justicia, en entre otras. Cada una de ellas tiene un perfil distinto de representación.

Toda comisión debe cumplir normativamente con los compromisos democráticos de rendición de cuentas, participación informada de la ciudadanía y deliberación como método primordial de toma de decisiones.  Pero dadas las peculiaridades del campo que atienden es de esperar que cumplan de manera distinta con cada uno de esos compromisos. En algunos casos es de esperar la mayor participación de actores directamente involucrados, en otros la de especialistas en el tema y en otros casos mayor presencia del gobierno. Podemos entonces apuntar tres tipos de comisiones de los que cabría esperar un comportamiento específico que además corresponde con la representación de agentes concretos.

Comisiones como Presupuesto y cuenta púbica, Puntos constitucionales, Vigilancia de la federación, Función pública y Distrito Federal tienen una vocación hacia la atención del campo político-partidista dadas sus competencias temáticas directamente relacionadas con la función de gobierno, con la agenda legislativa, o con los elementos del Estado. Este tipo de comisiones operan una suerte de auto reconocimiento de los políticos profesionales sobre sus espacios de acción, por tanto atienden demandas internas al sistema político. Si bien sus competencias son claves para la articulación del diseño institucional, su función representativa es limitada en la medida que los sujetos representados coinciden con los sujetos representantes. Son comisiones intrarepresentativas o endógenas al sistema político. Tienden a la vigilancia y contrapeso entre partidos políticos, entre legislativo y ejecutivo y responde frente a la ciudadanía como un tipo de rendición de cuentas. Es de esperarse mayor participación de agentes gubernamentales y especialistas que de ciudadanos organizados en la elaboraciónde sus dictámenes.

Comisiones con campos relacionados con las actividades vitales para la comunidad y vinculadas a grupos organizados representan el reconocimiento de las demandas ciudadanas que apuntan al buen funcionamiento de la sociedad. En este tipo de comisiones se trata del procesamiento de intereses reconocidos y vinculados estructuralmente al funcionamiento del sistema social. Tal es el caso de grupos corporativos, clientelares o de interés. Observamos en este segmento a las comisiones de Agricultura y ganadería, Desarrollo rural,Desarrollo social, Educación pública y servicios educativos, Pesca, Radio,televisión y cinematografía, Salud, Vivienda y Transportes. En estas comisioneses donde se presenta el trabajo representativo en sentido normal  más intenso. La vinculación orgánica entre representados agrupados en organizaciones de la sociedad civil y partidos políticos crea el puente representativo más sólido y se materializa en este tipo de comisiones.Son el espacio propicio para la representación de intereses y se espera de ellas la mayor participación ciudadana.

Otras comisiones corresponden con los espacios más conflictivosde la sociedad, con la atención a los grupos minoritarios y en consecuencia, tratan con la integración de las demandas de los excluidos, tales comisiones son: Asuntos indígenas, Atención a grupos vulnerables, Equidad y género, etc. El trabajo representativo de estas comisiones inicia en el reconocimiento delos excluidos como miembros de la comunidad y apunta la inclusión de losmismos. Sus procesos representativos son los más intensos dadas las características subversivas de las demandas atendidas.

Con esta clasificación como punto inicial es posible emprender un análisis más puntual de la representación democrática toda vez que hemos distinguido al campo de los sujetos representados.